全国人大常委会预算工委：财税立法滞后问题突出

“财税立法还存在水平较低的情况。目前，22个税种中只有3个有正式法律，其他多为法规或暂行法规；一些基础性法律包括《财政支付转移法》、《财政投资法》等。法律等尚未制定

预算法中??的一些基本制度尚未规定，如公共财政的内容、预算管理制度的内容、部门预算和国库制度的改革和规定、预算监督的内容、预算管理的内容等。预算罚款。 这些都是需要补充的。

作为我国税收收入的最大组成部分，流转税、房产税法律与改革开放和法制建设的要求差距较大，其立法水平亟待提高。”

刘龙恒教授

今年“两会”结束前，温家宝总理在例行记者会上专门提到公共财政问题，被媒体广泛称赞为“亮点”。 在回答记者提问时，他明确表示将推进财政体制改革，让公共财政更好地进行结构调整、推动经济发展方式转变，更好改善民生和生态环境。

这意味着公共财政收支的分配和实施要有法律依据，严格按照人大通过的预算确定和执行，逐步减少“随意性”和“一把手的意志”。我国财政支出过程中的“执行”。 同时呼吁社会公众增强纳税人意识，履行纳税义务，尊重和维护纳税人权利。

那么，未来五年，新一届政府推进财政体制改革的目标和进程将伴随哪些重大立法项目？ 我国财税法律体系将呈现哪些特点？ 本报记者专访了中国法学会财税法学会会长、全国人大常委会预算工作委员会特邀专家刘龙恒教授。

【财税立法滞后问题突出】

2003年实施的十届全国人大常委会立法计划共制定和修改了76部法律，其中财税立法占8部，包括《国有资产法》、《企业所得税法》等。税法、预算法修改、个人所得税法修改、审计法修改、税收基本法、财政转移支付法、反洗钱法。 五年过去了，十届全国人大常委会完成了企业所得税法修改、个人所得税法第三次、第四次修改、审计法修改和反洗钱法的制定洗钱法。 预算法修改也进入起草阶段。

加上1993年颁布的《注册会计师法》、2000年第二次修改实施的《会计法》、2001年第二次修改实施的《税收征收管理法》、《政府采购法》 2002年颁布。“到目前为止取消利息税，财税法律体系共有9部法律”。 刘龙恒表示，“但从依法治国、依法治税、依法治财的角度，特别是从财税的法律效力来看，即财政的确定和税收立法能力、执行能力、行为约束力还有很大差距。”

今年70岁的刘龙恒是新中国财税法制的见证者和立法参与者。 他在审视整个现行财税法律体系时，将其分为四个层次。 除全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会制定和修改的法律外，还包括国务院颁布的财税行政法规、财政部颁布的一系列财税行政法规国务院、税务、海关等部门分别或者会同有关部门以及省级地方人民代表大会、政府制定的有关财税法规。 法律、法规等规范性文件。

2003年至2007年10月10日，国务院颁布了34项相关财税行政法规，建立了财政收入和支出两条线、国有资产评估、农村税费改革、出口退税、中央和地方等多项规定。预算征收。 支出、石油专项收入支付等一系列关系国计民生的重要制度。

财政部发布22项法规，国家税务总局发布29项法规和规范性文件，海关总署发布18项与关税相关的行政法规和规范性文件。 此外，财政、税务、海关、央行等部门还联合出台了18项财税行政法规。

在省级地方人大和政府层面，五年来，各省、市、自治区出台了一系列关于车船税、土地使用税、政府性基金管理等的规范性文件。

“从不同角度可以看出，四个层次构成了我国的财税法律体系。这个体系已经基本形成，纵横交错，覆盖面比较广。” 刘龙恒说，“但是，法制建设滞后的问题也比较突出。”

他特别说明，财税立法还存在水平低的情况。 例如，目前22个税种中只有3个有正式法律，其他大多是法规或临时法规。 虽然不是所有的税种都必须由人大立法，但也不能总是停留在暂行条例的层面； 同时，一些法律规定还比较粗糙，可操作性差，陈旧滞后，甚至包括20世纪50年代颁布的法规； 内外不一致的问题尚未完全解决。 例如房产税和房产税、农村耕地占用税、宴请税等； 财政支付转移法、财政投资法等基础性法律尚未制定。

“由于立法不完善，执法部门各种‘通知’、‘说明’、‘说明’，不利于公共财政的规范和严格执行。” 刘龙恒总结道。

【金融法领域：预算法修改迫在眉睫】

从提高个人所得税起征点，到取消利息税的讨论，从开征遗产税，到房价居高不下是否征收房产税的争议等等，公众都付出了代价近两年来，税收立法受到越来越多的关注。 几乎每一次重大税收立法进程都伴随着广泛的公众讨论。

“这是一个很好的现象，但是相对于税法受到的关注，财税法并没有受到这样的关注。但事实上，我们这些研究财税法的人都知道，财法是整个财政的核心。和税法。基础知识。” 刘龙恒说道。

他认为，经过过去五年国家在税法方面做了大量工作后，未来五年财税立法的重点应该转向财政法。 一方面，由于多年搁置，相关财政法律的制定和修改变得更加紧迫； 另一方面，立法机关也有能力加快财政立法研究。

“党的十七大报告强调了财税改革和财税立法的重要工作，我认为第一重要的就是预算法的紧急修改。” 刘龙恒表示，“预算法是我国财政收支的基本法，也是市场经济条件下公共财政的基本法，是财税法律体系的核心。”

全国人民代表大会于1993年通过预算法，并于1994年实施。十多年来，预算法在克服预算随意性、提高预算编制质量、加强预算监督管理、确保财政预算收入和支出的分配。 然而，现在看来有些规定已经过时了。 比如，打破五级政府、五级预算的格局； 一些基本制度尚未规定，如公共财政的内容、预算管理制度的内容、部门预算和国库制度的改革和规定、预算监督的内容、预算处罚等。 职责内容需要补充。

“上届全国人大常委会已经启动了修改的准备工作，但进展不是很顺利，我们应该全力以赴，尽快完成这项立法工作。” 刘龙恒说道。

除了预算法，刘龙恒建议，财政转移支付法、国债法、国有资产法等三部重要法律也需要尽快制定。

财政转移支付法是弥补市场经济失灵、平衡区域经济发展的重要法律。 目前，美国、德国、澳大利亚、日本、韩国等市场经济发达国家都有此类法律。 刘龙恒认为，目前我国财政转移支付行为比较分散、随意，需要依法规范，包括支付原则、支付形式、支付规模、支付预算、预算监督等。 实现党的十七大报告提出的“加快形成统一规范透明的财政转移支付体系，提高一般性转移支付规模和比重，加大公共部门服务投入”中国。

1997年亚洲金融危机后，我国实施积极的财政政策，发行了大量国债。 特别是1998年至2002年，仅国家发行的长期建设国债就达6600亿元。 尽管近年来政府债券发行量有所减少，但发行仍在持续。 今天，这是财政部发行的第十七期记账式国债。 国债已成为国家宏观调控的重要政策工具，在国民经济生活中发挥着重要作用。 刘龙恒表示，虽然我国在20世纪90年代就制定了《国债条例》，但国债发行这一重大问题必须上升为法律，必须用法律来规范国债发行的规模、目的和程序，以及本金和利息的偿还。 方式和法律责任，关注债务风险防范和地方债券发行问题。

国有资产法也是我国社会主义所有制相关的基本法。 刘龙恒表示，长期以来，我们在这方面依靠的是行政法规，特别是党的十六大和国务院确定的国有资产管理体制重大改革所发生的变化。第十届全国人民代表大会第一次会议。 上升为法律是必要且可能的。 包括国有资产的范围和原则、制度、主管部门和职责，以及国有资产的管理、监督、责任等制度的法制化、规范化。

“除了这些主要法律外，我们还有政府采购法、注册会计师法需要修改，房地产评估法、行业协会法需要制定。 这些是金融领域的重要法律，具有重大的社会影响。 可见，财政立法的任务仍然比较繁重。 ”刘龙恒说道。

【税法领域：扩大资源税、开征环境保护税】

新企业所得税法于2008年1月1日起施行，结束了我国内外资企业所得税不一致的历史，基本满足了我国所得税的法定要求。

“相比之下，流转税、房产税的法律与改革开放和法制建设的要求差距较大。” 刘龙恒表示，“流转税是我国税收收入的最大组成部分，其立法水平亟待提高。”

所谓流转税主要包括四大税种：增值税、消费税、营业税和海关征收的关税。 前三项税种的法律依据是自1994年起施行的暂行条例。然而，实践在过去14年里发生了翻天覆地的变化。 仅增值税收入就占我国每年税收总收入的40%左右，并且有从生产型增值税逐步过渡到消费型增值税的趋势。 这样一个无可争议的“第一大税种”，多年来只有一个暂行规定，势必会阻碍执法的严肃性和法律效力。

刘龙恒认为，随着中国加入世贸组织，关税收入逐年减少，财政功能也下降，未来甚至可能实现零关税。 无论关税如何，至少应首先将增值税、消费税、营业税三大税种之一提升到法定层面。

“我一直建议，第一步是把这三个暂行条例升级为正式条例，第二步是在条件成熟时将增值税条例或营业税条例升级为法律。” 刘龙恒说道。

不过，在未来五年税收立法的框架蓝图中，刘龙恒特别重视资源环保税改革。 他认为，只有及时扩大资源税范围、开征环境税，才能更有利于构建和谐社会。

刘龙恒建议，一方面，可以将税收征收范围从目前的6个税目扩大到9个税目，增加地上、地下水资源和滩涂、森林资源、油页岩和明矾岩； 另一方面，从税率和计税依据来看，1994年实施的单位税额与现行资源价格相比明显偏低。 有必要提高税率，从量征改为从价征。 这也比较符合国际通行做法。 它符合资源供给和价格走势的自然规律和人们消费的社会规律。

为了保护环境，国家运用政治权力和行政权力，依法对一切污染、破坏环境的单位和个人免费、强制、相对固定地征收税收或者实物税。 鉴于世界各地环境税的兴起，生态环境税已成为未来税收的重要组成部分。 尽管我国长期以来对环境税收有很多优惠政策，但环境税收在国家税收体系中仍然是分散、落后的。

“我们必须从制度和财政角度长期稳定地解决我国的环境保护问题。及时开征环保税是现实的选择。”刘龙恒说。

据了解，我国目前环保收费中的主要项目包括污水排放费、资源补偿费、生态补偿费等。在关于开征环保税的讨论中，征税对象和范围是争议的焦点，这涉及到环境税改革的深度和力度。 环境税费不区分、税收挤压、环保资金短缺等问题，只能通过征收适当范围的环境税来解决。

“我认为环境税的税目应该包括三个方面，即将排污费、生态环境补偿费和污染物产品费分别改为排污税、生态环境税和污染物产品税。” 刘龙恒说，“这个建议是因为收费数额比较大，税种构成也比较相似，这不仅是必要的，而且也是可行的。”

此外，刘龙恒表示，以税收征管法为核心的程序法、深化个人所得税法改革、完善地方税制度、尽快开征社会保障税等未来五年税收立法过程中所有值得注意的部分都是可能的。