财政非税收入“收支两条线”进行简单分析梳理

早在1999年，财政部、监察部、国家计委、审计署、中国人民银行就联合发布了《关于对财政收入实行“收支两条线”管理的若干规定》。 《行政事业性收费和没收收入》（财综资[1999]87号）规定，“具有征收处罚功能的单位按照规定征收的行政事业性收费（资金，下同）和没收收入”。国家法律、法规和规章属于财政资金，应当接受财政“收支两条线”管理。 即上述行政事业性收费和罚款、没收收入按照财政部门规定全部上缴国库或预算外资金财政账户，并按照财政部门批准的计划安排支出。财政部门，从国库或预算外资金征收。 通俗地说，财政收入（主要是非税收入）进入政府的左口袋，而财政支出则从右口袋出来。本文对财政非税收入“收支两条线”进行简要分析和梳理。

一

“收支两条线”提出的背景

上世纪末、本世纪初，由于管理体制不完善，地方政府对财政收支缺乏管理，私设小金库、设立账外账户等现象时有发生。 为加强和改进作风，中国共产党第十五次全国代表大会六次全会通过的《中共中央关于加强和改进党的作风的决定》党的十九大明确提出，要加强预算管理和审计监督，资金要按预算支出，不得随意增加。 加强财政专户管理，逐步实行预算内资金与外部资金并重的综合财政预算。 清理取消“小金库”，严禁设立账外账户。 “各征收、处罚执行部门要严格执行收支两条线制度。 “从制度上、源头上遏制腐败。”国务院办公厅转发财政部关于深化财政收支工作的通知

《关于两条线改革进一步加强财务管理的意见》（国办发[2001]93号）指出，“目前存在的主要问题是：收费、罚款、没收收入上缴仍与支出挂钩”。征收单位的安排；部门预算没有对征收单位的内外部资金进行统筹安排；中央本级大部分费用仍由单位自行征收和缴纳，没有实行征收分离征收单位预算外资金使用仍不规范、不合理等，造成部门间矛盾，行政费用与职工收入水平差距较大，存在乱征收现象其中，乱罚款、截留、挪用费用和罚款没收收入等现象较为突出。”

针对上述问题，国办发[2001]93号文要求深化“收支两条线”改革，做好三方面工作：一是各部门预算外收入全部纳入预算外收入。财政专户管理，有条件的必须纳入预算管理，任何部门不得“坐视”或“坐视”。 二是部门预算要全面反映部门及所属单位内外部预算资金收支情况，提高各部门支出透明度。 同时，财政部门要合理确定支出标准，并按标准提供充足的资金。 三是根据新形势修订完善相关法律法规，使“收支两条线”管理法制化、制度化、规范化。 ”

《中华人民共和国预算法》（2018年修订）第五十五条、第五十六条、第六十三条规定：“预算收入征收部门和单位必须依照法律、行政法规的规定，及时、足额征收预算应税收入不得违反法律、行政法规的规定，多征、预收、减征、免征、缓缴应税预算收入，不得截留、挤占、挪用预算收入。必须上缴国库（以下简称国库），任何部门、单位和个人不得截留、挤占、挪用、拖欠。各部门、单位应当加强预算收支管理，不得截留或者使用应上缴的预算收入，不得擅自改变预算支出的用途。

从上述文件可以看出，“收支两条线”的目的是从源头上预防和控制腐败，即禁止将收费、罚款等非税收入与部门挂钩。资金分配以及员工奖金和福利。 不得对征收、罚款执行单位和个人实行征收、罚款、没收限额。

二

哪些收入需要“收支两条线”

管理

以四川省为例，四川省的行政事业性收费、政府性基金收入、罚款、没收收入等非税收入必须实行收入和支出两条线管理。 以政府性基金为例（行政事业性收费也有相应的清单，到政府官网上查就可以了）。 根据四川省政府公开的政府性基金清单，列入《基金目录》的政府性基金项目有： 截至目前，已设立的政府性基金（含基金、附加和专项收费，下同）按规定程序经国务院或者财政部批准，向全省范围内社会征收。 具体基金项目、收费标准、政策依据、征收办法和基金管理办法按照法律、法规、规章及本《基金目录》所列有关文件执行。 未列入本《资金目录》的政府资金不得实施，公民、法人和其他社会组织有权拒绝缴纳。

需要特别说明的是：根据《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发[2006]100号），“从2007年1月1日起，土地出让收入和支出全部纳入地方基金预算管理，收入全部上缴地方国库，支出全部从土地出让收入中通过地方基金预算安排，彻底实行“两制”。 “收支两条线。”即土地出让收入（含土地剩余指标交易流转收入）不纳入政府性资金清单，但仍需按照收支两条线管理。

表1-四川省政府性基金清单（截至2022年）

三

“收支两条线”具体如何收支

(一)如何收取收入

征集部

根据《非税收入管理实施办法》，非税收入由法律、法规、规章以及国家、省有关规定规定的部门和单位（以下简称征收单位）征收。 未明确征收单位的，由财政部门征收。 由部门或委托征收单位征收。 因此，非税收入一般由主管部门或财政部门征收。 例如，城市污水处理费由住建部门征收，生活垃圾处理费由综合执法部门征收。

付款方式

非税收入通过银行征收、现场缴库、其他部门征收（征收）三种方式缴入财政专户或国库。 除按照国家政策就地缴库和其他部门征收（征收）外，所有非税收入均应通过银行征收，纳入非税收入征收管理体系进行征管。

监督管理

各级财政部门应当加强对非税收入征收的管理和监督，不得向征收单位下达非税收入指标。 （本文主要是因为一些地方特别是欠发达地区，由于经济发展水平较低，财力不足，政府经常直接或变相向征收单位下达非税收入指标，实行收入-支出挂钩。在这种压力下，征收单位往往过于重视征收和没收，从而引发一系列问题。）

收入结算

非税收入需要省级、市、县级结算的，由省级非税收入征收银行根据税收政策文件和省财政部门结算收支两条线管理，将资金划拨至省、市政府。规则。 市、县两级相应的财政账户。

预算管理

非税收入根据不同性质纳入一般公共预算、政府性基金预算和国有资本经营预算管理。 （例如，行政事业性收费收入、没收收入纳入一般公共预算；政府性基金收入纳入政府性基金预算；国有资本收益纳入国有基金经营预算。）

（二）如何支付费用

《非税收入管理实施办法》并没有规定具体的支出管理，但我们可以从已经出台的一些非税收入具体管理办法中找到相关细节。 以污水处理费为例，根据《污水处理费征收使用管理办法》，污水处理费使用管理要求如下：

开支用途

污水处理费专门用于城镇污水处理设施的建设、运营和污泥处理处置，以及污水处理费的征收和处理费用。 （即支出主要用于污水处理及相关设施支出）

财政补贴

征收的污水处理费不能保证城镇排水和污水处理设施正常运行的，地方财政应当予以补贴。 上缴国库和地方财政补贴资金的污水处理费统筹使用，通过政府购买服务的方式向提供城镇排水和污水处理服务的单位支付服务费。 服务费应当覆盖合理的服务成本，并为服务单位带来合理的利润。 （由于各地污水处理费相对较低，大部分无法覆盖污水处理设施的建设和运营费用，地方政府一般采取PPP模式或特许经营模式对污水处理建设和运营单位给予财政补贴符合法律、法规规定。）

预算管理

县级以上地方财政部门对城镇排水和污水处理服务费支出（包括污水处理费安排支出和财政补贴资金）实行预算、决算管理。 城镇排水部门应当根据城镇排水与污水处理设施的建设、运营和污泥处理处置情况，编制年度城镇排水与污水处理服务费支出预算。 经同级财政部门审核后，纳入同级财务预算报告。 批准后执行。

县级以上地方财政部门可以会同排水主管部门将城镇排水和污水处理服务费支出纳入中长期财政规划管理，加强预算控制，保障政府购买服务有效执行合同。 （目前污水处理项目大多采用PPP模式或特许经营模式，合作期限一般大于10年，因此污水处理服务费支出必须依法纳入中长期财务规划管理和法规）

总结

非税收入是我国财政收入的重要组成部分。 今后，各地在严格执行收支两条线管理规定的基础上，逐步收回征收单位的收费权和罚款没收权，非税收入统一征收并由专门机构管理。 收入（例如，去年以来，国有土地使用权出让收入和自然资源部门征收的其他三项政府非税收入统一划转税务部门征收），这样非税收入与原征收单位脱钩，收入与支出真正脱钩，优化收入征管流程，提高财政资金使用效率。