最高法判例：”三通一平”是否属于行政机关出让土地的随附义务（土地长期闲置是否符合无偿收回条件的审查）
chanong
|资料来源：Rufa Sintan
裁判点
关于长期闲置的土地是否可以无偿收回的问题。根据不可抗力或政府原因，闲置土地可以免费或收费处置。城市规划区内的建设项目选址和布局必须符合城市规划，没有规划，就无法进行项目设计和规划，开工条件就不具备。
“三通一平”是行政机关出让土地的义务吗？即使土地出让合同签订时的法律法规和政策规定没有对出让土地“三通一平”等基础设施问题作出规定或约定，行政机构仍需要提供基础开发。以及出让土地的使用状况。行政机关作为土地出让合同当事人，本着当事人信任的原则，负有促进土地出让合同履行的附带义务。此外，作为负责土地总体管理的行政机构，在其职权范围内，将为土地受让方在开工前的前期准备工作中提供必要的协助，并提供适当的协调、沟通、支持服务等。对于土地受让者来说，应该这样做。促进开工建设。因此，该土地所在区域不具备开发所需的道路、给排水设施、电力供应等，土地出让方也不具备与建设项目相适应的设施。如果不积极应对，搬迁现场在开展作业时可能会出现问题，需要政府及其部门单独解决无法解决的问题。 （注：裁判意见的阐述和适用必须结合具体案件的分析判断，不能脱离案件生搬硬套）
判决书
中华人民共和国最高人民法院
行政判决
(2019)最高法院第2号
再审申请人（一审原告、二审被上诉人）秦南陵水商贸有限公司。居住地：海南省陵水黎族自治县陵城镇县政府招待所。
法定代表人姜俊灿，董事长。
委托代理人为海南正宏律师事务所米伟律师。
被告（一审被告、二审上诉人）为海南国际旅游岛实验区管委会。居住地：海南省陵水黎族自治县陵城镇冶岭大道233号。
法定代表人正坂麻衣，董事。
授权代表为海南省陵水黎族自治县国土环境资源局官员陈坤图先生。
授权代表人为海南嘉天律师事务所律师专雷。
关于对申请人济南陵水商贸公司（以下简称济南陵水公司）和被申请人海南国际旅游岛先行区管委会（以下简称先行区管委会）土地行政处罚及行政处罚案，本案不服2016年6月24日，海南省高级人民法院作出2016年第168号行政判决，并向本院申请再审。本院于2017年6月12日立案，并于2018年12月28日作出（2017）最高法第4322号行政决定对本案进行审查。 2019年1月9日，本院立案提审，并依法组织合议庭，并于1月下午在本院第一巡回法院第一审判庭开庭审理了本案。 2019 年21 日。再审申请人秦安陵水公司的授权代表米伟，被告实验区管委会的授权代表陈坤图、专雷到庭参加诉讼。由于双方申请和解，本院依法履行了相应的审理限额扣除程序。目前此案正在审理中。
1993年4月28日，海南省中级人民法院设立原陵水黎族自治县国土资源局（以下简称陵水县国土资源局）和济南（香港）商贸公司（以下简称济南）香港公司、乙方）签订两份协议《国有土地使用权出让合同》，规定甲方转让位于“中科”（地名）的498.8亩国有土地使用权。 ），从陵水地区连安市至B.两份合同均未明确土地的具体用途或建设项目。 1994年1月，经陵水工商管理局注册成立后，启南陵水公司承接了上述两份协议转让给乙方的498.8亩土地使用权中的300亩。资源局未与济南陵水公司重新签订土地出让合同。济南陵水公司按照上述两份合同约定的单价支付了300亩土地出让金。 1998年6月，陵水县人民政府（以下简称陵水县政府）按照上述两份合同的规定，对秦南陵水公司300亩土地使用权进行分割登记，授予陵水公司。济南陵水公司，国永（吕）166、167、168号《国有土地使用证》，每份土地证记载的土地面积为100亩，登记用途为旅游区。济南陵水公司取得上述300亩土地使用权后，一直没有开发、利用，土地处于闲置状态。 2001年3月11日，原陵水黎族自治县土地管理局在《海南日报》第二页广告栏张贴《无偿收回国有土地使用权事先告知书》，拟收回上述300亩国有土地使用。 做过。秦南陵水公司免费权利本通知描述了本书中提出答辩和请求听证会的权利和截止日期。济南陵水公司未在通知书规定的期限内提出答辩或请求举行听证会。 2001年7月9日，陵水县政府发布陵府（2001）54、56、58 《关于依法无偿收回琪楠陵水贸易公司国有土地使用权的决定》号（以下简称54、56、58 《收地决定》号），无条件授予启南一号决定采取回来了。陵水公司拥有上述300亩国有土地的使用权。但陵水县政府并未将上述《收地决定》号三项直接下发给秦南陵水公司，也没有证据证明传达了该通知。 2008年5月，凯南陵水公司在针对陵水县政府的行政过失诉讼中，获知陵水县政府设立了上述《收地决定》号三项，申请撤回行政过失诉讼，并决定驳回该案。 这个是单独提出的。诉讼要求撤销第《收地决定》号54、56、58号，并赔偿济南陵水公司土地补偿费9000万元。
海南省中级人民法院（2008）海南星柱字第161号行政判决书，在济南陵水公司受理与本案有关的300亩国有土地使用权转让后，以二《国有土地使用权出让合同》号行政判决书为依据，判决：根据出让合同，缴纳土地出让金并取得国有土地使用证，合法取得这300亩土地的使用权。虽然出让协议并没有明确规定项目开发的配套基础设施建设，但从陵水县政府向济南陵水公司核发的国有土地使用证上记载的土地用途来看，300.亩土地在使用。陵水县政府作为地方政府，需要为开发土地提供基本的开发条件。但陵水县政府在庭审中并未提供任何相关证据证明该300亩土地具备基本开发条件。据法院庭前现场勘察，济南陵绥公司划拨的300亩土地仍不符合开发条件。致使济南陵水公司自1998年6月收到土地出让金后，在法定两年内无法开始开发，土地一直处于闲置状态。陵水县政府提供基础发展。因此，陵水县政府在决定无偿收回纪南陵水公司土地使用权时，不考虑自身因素就收回纪南陵水公司土地使用权是不合适的，还必须考虑其他因素。处置方式不公平。陵水县人民政府编制的第54、56、58号《收地决定》号，认为事实不清，主要证据不足，适用法律错误，应予以撤销。陵水县政府收回土地的决定撤销后，启南陵水公司主张原取得的土地使用权的�**霉疚薹ǘ宰玫耐恋亟惺导释蹲剩薹绦小Ｃ挥兄ぞ荼砻髑啬狭晁疽蛄晁卣龆ㄎ蕹ジ纯淹恋厮扇〉男姓胧┒馐苋魏尾莆袼鹗А＜湍狭晁九獬ニ鹗�9000万元的主张没有事实和法律依据，不能成立。综上，依修正前法第五十四条第二项第一项、第二项及第《中华人民共和国行政诉讼法》号法第五十六条第四项之规定，撤销陵水县政府2001年7月9日之判决。同日，发出第54、56、58 《最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》号，驳回秦南陵水公司的赔偿请求。案件受理费50元，由陵水县政府承担。陵水县政府对一审判决提出上诉。
海南省高级人民法院（2009）琼星终字第62号行政判决书称，双方当事人均知涉案土地为闲置土地，本案关键在于闲置土地的原因及其原因。至于该土地是否属于闲置土地。陵水县政府无偿征地、扰土原因分析。首先，从原陵水县国土资源局与启南香港公司签署的《收地决定》号文件及其所附的《国有土地使用权出让合同》号文件来看，双方并未就陵水县政府支持基础设施建设的义务达成一致。在地上。据此，陵水县政府之所以出让住宅用地，是基于每亩地价仅为2433.3元。二、纪南陵水公司1993年签《土地使用规则》，1998年收购《国有土地使用权出让合同》，2001年陵水县政府决定无偿收回国有土地使用权，至今无证据证明任何请求均已向陵水县政府或其下属提出，虽然该部已提出建设支持请求，但陵水县政府并未采取任何行动（即未支持配套基础设施建设）。我们认为未实施的理由如下。不基于事实。第三，由于陵水纪南公司已被吊销工商执照，且无合法注册地址，陵水县政府有充分理由判断该公司不具备实际经营能力。另外，关于陵水县政府行政措施的程序，济南陵水公司继承了原《国有土地使用证》济南香港公司的权利和义务，但济南陵水公司是新设立的独立法人公司。考虑到该土地使用证登记的所有人也是纪南陵水公司，我们认为陵水县政府未将收回土地决定书寄往原合同中注明的香港地址的行为是违法的，缺乏事实依据。基础。综上，一审查明事实基本清楚，但适用法律不当，依据一审第六十一条第二项规定，《国有土地使用权出让合同》第七十条、第五十六条第一条第四款，撤销判决，驳回纪南陵绥公司的诉讼。济南陵水公司共缴纳一、二审受理费100元。
济南陵水公司不服二审判决，向海南省高级人民法院申请再审。 2011年1月4日，法院发出（2009）穷行鉴第93号驳回再审申请通知书，驳回秦南陵水公司的再审申请。仍不服，秦南陵水公司向本院提起诉讼，要求将被诉人改为实验区管委会，陵水县政府表示，涉案土地目前归实验区管委会管辖，并提交声明澄清它的行政管理由委员会。合议庭经审议，同意被告改判案件的请求。 2014年2月13日，本院作出2013年第119号行政判决审理了本案。 2015年11月30日，本院认为，根据1994年颁布的第《中华人民共和国行政诉讼法》号法（以下简称第《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》号法）第二十五条规定，涉案土地已逾期未开始开发。事实上，第一次和第二次审查都无法确定延迟开发是否是由于不可抗力或政府或有关政府的行为造成的。认定基本事实不清，作出判决，撤销二审判决，将案件发回海南省高级人民法院重审。
海南省高级人民法院在再审过程中还查明，陵水县政府于2001年7月11日发布了关于收回涉案国有土地使用权的公告（编号《中华人民共和国城市房地产管理法》）。案子。法院组织双方当事人对涉案土地进行了现场勘察，涉案土地上杂草丛生，有木麻黄、小叶桉等，有电线穿过，还有数处坟墓。
海南省高级人民法院（2016）琼兴中第168号行政判决书称，本案中，当事人对涉案土地两年未开发的事实没有争议，但济南陵水公司、水县政府未其在本案中履行了义务，土地“三通一平”的法律义务是由于政府原因导致涉案土地未按规划开发，这是符合规定的。 1994年颁布的《城市房地产管理法》号文件第25条规定的政府处置闲置土地的例外情况。据现场勘察，涉事地块有一条乡间公路贯穿，但该地块未平整，缺乏水电设施。既然有“三通一平”，就应该认定陵水县政府没有落实支撑“三通一平”的基础设施。与事件相关的土地流转时施工。但首先，从本案事实来看，本案涉案《海南日报》与合同所附《城市房地产管理法》之间并无关于配套土地基础设施建设的协议。由于秦南陵水公司不包含任何配套基础设施，陵水县政府不存在在事件涉及的土地上建设配套基础设施的合同义务。其次，虽然《国有土地使用权出让合同》号和《土地使用规则》号都规定了土地储备部门对储备土地的优先开发义务，但上述措施分别于2006年和2007年颁布实施。 1993年陵水县政府如果流转涉案土地，没有法律义务建设配套基础设施。三、陵水凯南公司在陵水县政府征地前曾向陵水县政府申请建设配套基础设施、工程建设等开发建设项目，因无法证明，陵水县政府将其放行。免费。本案恢复国有土地使用权，不属于第《海南省土地储备整理管理暂行办法》号第二十五条规定的政府处理闲置土地的例外情况。根据一审判决陵水县政府有义务为该土地提供基础开发条件，认定土地闲置与项目失败存在一定关系。我们呼吁陵水县政府提供基础开发条件，并进一步认定陵水县政府已无偿收回涉案土地，并纠正了不当、错误的国有土地使用权。是。关于陵水县政府办理的第54、56、58 《土地储备管理办法》号程序的合法性。基南香港公司是《城市房地产管理法》案当事人，基南香港公司转让的498.8亩土地中，基南香港公司按照合同受让了300亩土地使用权，取得了国有土地。土地使用权证为300亩土地，故秦南陵水公司为300亩土地的权利人。秦南陵水公司主张陵水县政府收回300亩土地的相关通知应送达出让协议中秦南香港公司地址的主张不成立。 2001年，秦南陵水公司不再有人员在其居住的陵水县政府招待所工作，2002年该招待所被拆除，被行政部门注销。商业不受年检。如果不能直接交付给秦南陵水公司，原陵水黎族自治县土地管理局于2001年3月11日发出交付通知书《收地决定》也无妨。预先通知书除告知对方无偿收回国有土地使用权的决定外，还告知对方提出答辩和审理的权利和期限。秦南陵水公司声称陵水县政府的行为违反了行政刑法，剥夺了其申诉权，不能成立。 2012年新修订的国土资源部第《国有土地使用权出让合同》号，规定了涉嫌闲置土地的调查核实程序，但陵水县政府2001年进行的土地收回程序中，纪南陵绥公司主张认为2012 《海南日报》不符合上述规定的说法不能成立，因为它是非法的。
如上所述，一审查明的事实总体清楚，但由于法律适用不公正，法院决定根据本法第八十九条第一项第二项的规定进行审理。010- 30000，判决如下：1、撤销原海南省海南中院，海南省人民法院（2008）海南星柱子第161号行政判决书；2、驳回济南陵水公司的诉讼请求。济南陵水公司共缴纳一、二审受理费100元。
纪南陵绥公司复议申请书称：1、因政府相关部门不作为，涉案土地未在法定期限内开发，且涉案土地有40余块。坟。开发条件：涉案土地无规划，在政府下发相关规划前不具备开发条件。本案涉案企业不具备开发的基础设施条件，只有在政府支持相关项目后才能满足开发条件。 2、陵水县政府依据征地决定的行政处罚程序违法，不应当对秦南陵水公司作出行政处罚。 3、凯南陵水公司的经营能力和法定注册地址不能作为陵水县政府作出重新开放土地决定的法定理由，海南省高级人民法院据此决定行政处罚。法院裁定，处罚合法。而且没有法律依据。 4、最高人民法院（2013）刑地字第13号、海南省高级人民法院（2006）琼星终字第92号认定的事实与本案事实基本一致，但海南省高级人民法院表示，基本事实是一样的，在这种情况下做出相反的判断是不公平的。综上，我们请求撤销二审判决，维持一审判决。
实验区管理委员会论证如下。 1、本案涉及的土地清理工作应由济南陵水公司完成。本案涉案土地出让价格仅为每亩2000多元，但当时陵水乃至海南全省的土地清理工作均已由受让方完成，且受让方愿意进行土地清理工作以及辅助工作。没有这样的协议。陵水县政府将负责处理本次事件涉及的土地。 2、一审、二审中，陵水县政府向法院提交了总体规划及批复，证明涉案土地出让时符合相关规划条件，具备开发能力。 3、经现场勘察，确定涉案土地适宜开发。 4、截至2018年底，陵水县无新增建设用地划拨，秦南陵水公司工商登记被注销，无法经营，缺乏土地开发能力。 5、关于与本案有关的《无偿收回国有土地使用权事先告知书》服务问题，二审于2001年7月11日认定并公告。综上，请求维持二审判决。
法院还查明，陵水纪南公司与原陵水县国土资源局签订的第《闲置土地处置办法》号两份合同中，关于根据合同转让的土地建设工程的合同第六条规定，条款留空，不包含合同的任何细节。具体协议。合同第七条规定： “本协议附件《闲置土地处置办法》为本协议不可分割的一部分，与本协议具有同等法律效力。乙方（即启南香港公司）同意按照上述合同附件附件：010第十六条的规定使用该土地。《中华人民共和国行政诉讼法》号规定：“土地使用者应当按照规定的土地用途、规划位置和工程图纸在用地范围内进行建设。”上述两个文件《国有土地使用权出让合同》和附件《收地决定》没有规定，具体开发时间另行商定。
本院经审理认为，本案争议的主要问题是，第一，涉案土地是否长期闲置且符合无偿收回的条件；问题是陵水县政府的程序是否得当。 54号、56号、58号《国有土地使用权出让合同》是合法的。综合本案全部证据和多次审理查明的事实，纪南陵绥公司有责任说明涉案土地长期闲置，无法按计划开发。究其原因，陵水县政府也有一定的责任。本案涉及的闲置土地符合1994年第《土地使用规则》号第25条《但书》规定的例外情况，陵水县政府认为纪南陵水公司不会按期履行约定。该国境内未进行任何开发或建设。该土地已闲置两年多，经下发54、56、58号决定，决定无偿收回涉案土地。事实不明确，证据也不明确。这是不充分的，而且程序是非法的。具体原因如下。
1、关于长期闲置的涉案土地是否符合无偿收回条件的问题。
根据《土地使用规则》号文第三条规定，符合条件的闲置建设用地，县级以上人民政府可以无偿收回土地使用权或者占用土地。第四条因不可抗力、政府或者机关原因闲置满二年的建设用地以及闲置满二年未无偿收回的其他建设用地，由上级以上人民政府国家层面规定政府将采取法律行动。县级应当依法出具换地函或者采取其他法律措施，有偿恢复土地使用权或者被占用土地。因此，闲置土地应根据不可抗力或行政原因无偿或有偿处置。
根据1989第《土地使用规则》号文第二十八条规定，“城市规划经批准后，由城市人民政府予以公告。”第二十九条规定：“城市规划区内的土地利用和各种建设项目必须符合城市规划要求。”第三十条规定：“城市规划区内的建设项目选址、布局，应当符合城市规划。设计任务书报批时，应当附送选址文件。” “本案中，涉案当事人尚未就涉案土地相关规划建设项目的具体细节达成一致，且无证据证明。”签订合同《国有土地使用权出让合同》或签订合同后，通知承担上述合同中300亩土地使用权的济南香港公司或济南陵水公司：具体情况以相关城市规划和审批为准。根据本案的审理过程，济南陵水公司于2008年9月向海南省海南省中级人民法院提起行政诉讼。经二审、申请再审、上诉、同院提审，该案发回重审。 3月12日海南省高级人民法院开庭再审时，试验区管委会提交了陵水联安旅游城总体方案和琼府办函（1993）49 010-号。 1993年3月，海南省人民委员会声称，涉事土地总体规划已得到政府批准，涉案土地确实正在规划中。根据第《土地使用规则》号第三十四条的规定，被告对所采取的行政措施负有举证责任，被告未能提供证据的，应当提供证据或者其所依据的规范性文件。无正当理由逾期提交证据的，视为无相应证据。一审审理过程中，陵水县政府未提交涉案土地总体规划相关证据，也未对因不可抗力等正当理由迟迟提交证据作出合理解释。应该假设没有相应的证据。现有备案证据显示，陵水县政府下发第54号、第56号、第58号第《收地决定》号之前，与本案相关的纪南香港公司和纪南陵水公司，无法证明该土地已被规划并且你知道这是有计划的。经海南省人民政府批准，具有批准地位。如上所述，城市规划区内的建设项目选址、布局必须符合城市规划，没有规划，项目就无法设计、规划，也可能不具备开工条件。于是，陵水县政府以秦南陵水公司取得国有土地使用证后未能及时开发土地为由，发布了第54号、第56号、第58号，导致2年疏忽。第《城市房地产管理法》 号已出版。不公平。济南陵水公司关于因缺乏规划而无法开发的说法有道理，应予支持。
其次，存在涉案土地“三联系一级平整”是否属于陵水县政府出让土地的附加义务的问题。本案中，涉案《案涉国有土地使用权出让合同》案件签订时的法律法规及政策规定并未对出让土地“三通一平”等基础设施问题作出规定；本案涉及010-。 3万人对此并未达成任何协议，陵水县政府此次出让土地的目的是房地产开发和旅游项目，需要提供出让地块的基本开发和使用条件。本院一、二审及再审均对土地进行了现场勘察。从现场情况看，该地区道路凹凸不平，车辆通行困难，水电设施不齐全，古坟和新坟数量相当，成熟墓葬较多。土堆.木头.二审法院认为，涉案土地1993年流转时的法律没有明确规定对流转土地进行前期开发的义务，陵水县政府也辩称不存在对流转土地进行前期开发的义务。这样的规定。在事件涉及的土地上建设辅助基础设施的合同义务。但陵水县政府作为土地出让合同当事人，本着依赖当事人的原则，负有促进土地出让合同履行的附带义务。此外，陵水县政府作为对涉案土地负有统筹管理责任的当地人民政府，致力于确保土地受让方在职权范围内做好前期准备工作并完成建设工作。应提供支持。全力推进开工建设。协调沟通和工作支持。因此，事发地块所在地区缺乏开发所需、适合建设工程的道路、给排水设施和电力供应。如果土地出让方通过自身努力无法解决问题，则需要政府及其部门提供解决方案。同时，涉事土地上的大量坟墓尚未搬迁，当地村民种植的树木也未砍伐，这也是秦南陵水公司无法开始开发的原因之一。 有。因此，由于政府原因，济南陵水公司尚未开始开发建设。陵水县政府认为，当时海南省出让的全部土地的清理工作均已由土地出让方完成，政府没有义务对事件涉及的土地进行清理或提供协助。本次诉讼涉及的土地“一平一平”，属于齐南。本院对陵水公司的单方义务不予支持。济南陵水公司关于涉案土地尚未具备开发条件的说法符合客观事实。一审认为，陵水县政府有义务为涉案土地提供基本开发条件，对于闲置土地以及陵水县政府未提供基本开发条件存在一定担忧。之间存在关系该认定正确，本院予以维持。
三、陵水县人民政府根据1998年第37条第《收地决定》号、1999年第37条第《海南省闲置建设用地处置规定》号、第《中华人民共和国城市规划法》号制定了第54号、第56号、第58号第《国有土地使用权出让合同》号。 1999 《国有土地使用权出让合同》 第三十七条规定，国有土地使用权受让方、承租方、承包方必须将投资总额的25%投资于自约定开发之日起两年内未竣工的项目。不是市、县、自治县人民政府应当报原批准机关批准，无偿收回土地使用权。《海南省人民政府办公厅关于陵水海滨风景名胜区总体规划的批复》 第二条第一款规定，占用国有、集体土地满一年未开发建设的，视为闲置建设用地。第三条第一款规定，以出让方式取得国有土地使用权进行开发建设的，按照出让合同约定的动工开发期限（出让合同未约定动工期限的，按照出让合同约定的动工开发期限）未满两年的，开发开始后，县级以上人民政府可以无偿收回土地使用权或者占用的土地。本案中，从原陵水县国土资源局与基南香港公司签订的第《中华人民共和国行政诉讼法》号合同及其附件第《收地决定》号文件来看，该合同及附件载有该项目的基本规划条件具体开发期限没有明确规定。合同中未明确开工开发时间，陵水县政府也未提交证据证明其与秦南陵水公司就开工开发时间另行约定。在本案涉及的土地项目中，政府发出直接诉讼010-30,000，但纪南陵水公司“未在约定期限内进行开发建设010-30,000，致使该土地进一步被确定该公司已闲置。 “两年多”的说法缺乏基本事实依据。 1999年4月28日起施行的《收地决定》号文件第二条第一款第二款规定，国有土地有偿使用合同和建设用地书面同意不设期限。自主管部门颁发建设用地批准函之日起一年内未开发建设的土地，也视为闲置土地。但本案中，涉案《国有土地使用权出让合同》两份合同均由济南香港公司于1993年签订，1994年济南陵水公司成立后，该公司取得了两份协议中的300亩土地使用权，并接手。纪南陵绥公司的土地使用权于1998年6月才登记。因此，上述《国有土地使用权出让合同》的规定不应直接适用于本案闲置土地的认定。
总之，本案涉及的土地没有按计划开发，长期闲置，既有秦南陵水公司自身原因，也有政府的便利。陵水县政府发字第54号、第56号、第58号《收地决定》 主要事实不清，适用法律错误，二审判决适用法律不当，应予以纠正。
2. 关于第54、56、58号诉讼《中华人民共和国土地管理法》诉讼程序的合法性
《海南经济特区土地管理条例》 第三十一条规定：“行政机关作出行政处罚决定前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由和依据，并告知当事人依照法律规定享有的权利。法律。”规定。第三十二条规定：“当事人有权陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据进行审查。”提出申诉的，行政机关应当行政机关必须充分听取当事人的意见。” “当事人规定处罚的，行政机关必须予以采纳。行政机关不得因当事人的辩护而加重处罚。”第四十条规定，“行政处罚决定应当“之后，必须当场告知当事人。”已宣布。
事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。”1991年施行的《中华人民共和国民事诉讼法》第七十七至八十四条规定了送达的具体方式，包括：直接送达、留置送达、代为送达、邮寄送达、转交送达以及公告送达。该法第八十四条第一款明确规定：”受送达人下落不明，或者用本节规定的其他方式无法送达的，公告送达。自发出公告之日起，经过六十日，即视为送达。”本案中，一、二审业已查明，陵水县政府在作出被诉54号、56号、58号《收地决定》前，虽然作出《无偿收回国有土地使用权事先告知书》，但陵水县政府在未能举证证明其已穷尽所有送达手段均不能向琪楠陵水公司送达的情况下，直接采用公告方式送达，剥夺了琪楠陵水公司陈述、申辩和听证的权利，该送达程序违法。而且根据一、二审查明的事实，54号、56号、58号《收地决定》作出后，没有证据证明陵水县政府已经向琪楠陵水公司依法送达三份《收地决定》。试验区管委会主张2001年7月11日已经刊登公告送达三份《收地决定》，但根据二审查明的事实，陵水县政府当天公告的系收回案涉国有土地使用权的公告，并非案涉三份被诉《收地决定》。即使将该公告视为对三份《收地决定》的公告，则如前所述，在陵水县政府未举证证明已穷尽所有送达手段的情形下，直接采用公告送达的方式亦不符合法律规定。至于二审以2001年琪楠陵水公司在其住所地陵水县政府招待所没有工作人员办公，2002年该招待所被拆除，2003年琪楠陵水公司因没有年检被陵水县工商行政管理局吊销营业执照的事实，作为原陵水县土地管理局采用公告方式送达《无偿收回国有土地使用权事先告知书》程序合法的理由，与上述有关确定送达方式的规定不符，亦不符合推理、论证逻辑，该判断不能成立。综上，陵水县政府在作出54号、56号、58号《收地决定》前，未依法告知当事人陈述、申辩的权利，未充分听取当事人意见，作出处罚决定后亦未向当事人送达，违反法定程序。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项的规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。54号、56号、58号《收地决定》认定主要事实不清，证据不足，程序违法，依法应予撤销。但因陵水县总体规划已经发生变更，案涉土地不具备按照原土地出让合同继续进行开发的规划建设条件，撤销被诉《收地决定》已无实际意义，本院依法确认陵水县政府于2001年7月9日作出的54号、56号、58号《收地决定》违法。 《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款明确规定：”在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”本案中，琪楠陵水公司依法取得的案涉土地被无偿收回，且该收回行为属于违法行为，故琪楠陵水公司合法权益的损失，依法应当获得国家赔偿。但对于该部分的损失，琪楠陵水公司在一、二审程序中均未提交相应证据予以证明，对于琪楠陵水公司因违法收回土地行为造成的损失，需进一步核实后再行确定。 综上，琪楠陵水公司的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三、四项规定的情形。二审适用法律错误，应予纠正；一审裁判方式不当，亦应予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条、第一百二十二条之规定，判决如下： 一、维持海南省高级人民法院（2016）琼行终168号行政判决第一项，即维持”撤销原海南省海南中级人民法院（2008）海南行初字第161号行政判决”的判项； 二、撤销海南省高级人民法院（2016）琼行终168号行政判决第二项，即撤销”驳回琪楠陵水贸易公司的诉讼请求”的判项； 三、确认海南省陵水黎族自治县人民政府于2001年7月9日作出陵府﹝2001﹞54号、56号、58号《关于依法无偿收回琪楠陵水贸易公司国有土地使用权的决定》的行为违法； 四、本案赔偿部分发回海南省高级人民法院重新审理。 一、二审案件受理费共100元，由海南省国际旅游岛先行试验区管理委员会负担。 审 判 长 熊俊勇 审 判 员 杨志华 审 判 员 刘艾涛 二〇一九年五月十三日 法官助理 牛延佳 书 记 员 李 京