2023年政府特许经营权和地方政府专项债券项目对比

各省发布的2023年《审计工作报告》已开始关注专项债券的运行问题。 专项债券运作是保证收益实现的关键环节。 2023年，山西省首次披露专项债券运行情况。 云南省开始瞄准2022年专项债券，债券资产和运营站均进行了专项审计。 北京宏创智胜咨询有限公司已参与某省300余个专项债券项目的现场调研。 在全国探索的基础上，总结了债券专项行动。 交流是受欢迎的，不应被忽视。 请纠正我。

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政府特许经营的概念及相关政策

政府特许经营是特许经营的一种。 是国家和地方政府根据公用事业、公共安全、社会福利或法律规定的需要，采用招标方式选择加盟商、授权加盟商的过程。 在特定地区生产特定产品或使用公共财产或经营特定业务的专有权。

改革开放后，随着我国城市化进程不断推进，大量人口从农村流向城市。 城市基础设施建设需求不断增长与市政公用事业发展缓慢之间的矛盾日益加剧。 为了缓解各地财政压力，国家建立了政府特许经营制度。 随着特许经营的发展，相关政策日趋完善，特许经营范围逐步扩大。

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政府特许经营权与地方政府专项债券项目领域比较

近年来，随着经济增速放缓，地方政府财政收入趋紧，收支矛盾问题日益突出。 为保证基础设施建设计划有序推进，地方政府愿意在适合的领域采取特许经营方式。 社会资本也越来越多地介入市政公用事业行业。 根据融资、建设、运营模式的不同，我国涉及政府特许经营权的项目多以BOT（建设-经营-移交）、BT（建设-移交）、TOT（移交-经营-移交）、BOO等为代表。 （建设-运营-拥有）、ROO（改造-运营-拥有）、PPP、EOD（生态环境导向发展模式）等多种融资、建设和运营方式。

特许经营权在不同领域的试点和推广，促进了我国市政公用事业行业的发展。 与此同时，自2015年正式启动以来，专项债券基金迅速成为地方政府重要的融资方式，其在民生、基础设施领域的资金比重不断增加。 政府特许经营具体涉及收费公路、桥梁、隧道、停车场等交通基础设施； 城市公交车、轨道交通等公共交通设备； 污水和固体废物的收集和处理； 供水、排水、供气、供热及综合管廊、道路等市政工程； 充电桩、加油站等能源设施； 学校、医院、疗养院等民生项目； 水利环保； 及其他特许经营公用事业。 专项债券投资领域扩大至交通基础设施、能源、社会事业、市政及工业园区基础设施等十大领域。 两者在性质、领域、参与主体等方面的契合性，使得探索两者的结合具有可行性和现实性。

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“地方政府专项债券+政府特许经营”模式探讨

本文结合现有政府特许经营项目的相关案例，从概念和注意事项两个方面探讨“地方政府专项债券+政府特许经营”。 根据专项债券的使用要求，特许经营项目的前提是项目自身收入满足发行要求，即不存在可行性缺口补贴，项目收入为政府基金收入和专项收入，且收入符合偿还债务本息的要求。 目前的“地方政府专项债券+政府特许经营”模式可分为两种情况：一是专项债券资金作为特许经营项目的债务资金。 该模式中，项目实施主体需为政府机关、事业单位，国有企业、合资企业不具备使用资格； 一是利用专项债券资金作为特许经营项目的资金，这是目前最常见的实施模式。

（一）政府特许经营项目相关案件

1、2023年至2027年山东省兰陵县高标准农田建设特许经营示范项目

该项目位于山东省临沂市兰陵县。 项目总投资约1万元，将根据相关政策和实际情况进行调整。 主要项目内容为：2023年至2027年兰陵县高标准农田建设项目的投融资、建设及后期运营、管理和维护。合同期限为15年，其中建设期为建设期为2023年至2027年，建成后运营管理维护期为2024年至2037年，即各年度项目的运营管理维护期为建成后10年。 资金来源：各级财政资金、政府专项债券、特许经营单位投融资。

2、云南省鲁甸县重点水利工程建设项目股权合作项目

项目实施方式

参照目前行业同类项目常见的运营方式，以政企股权合作模式（股权合作+施工总承包+特许经营）实施。 鲁甸县人民政府授权的投资代表与中标人共同组建项目公司实施本项目。 项目。

特许经营权

项目公司负责项目的投资、融资、建设、运营和管理，并获取利润。 本项目特许经营期限暂定为30年（期满后，双方根据现行法律法规另行协商延长）。

项目交易结构

3.1 项目资金

项目动态总投资暂定为9400元。 项目资本金暂定为总投资的20%（最终以金融机构要求为准），即30196.99万元。 各方将按照股权比例向项目公司增资。

3.2 项目融资

在批准的初步概算范围内，项目资本金以外的资金缺口将由项目公司通过融资解决，股权合伙人和政府授权主体共同提供担保或增信。 项目公司通过银行贷款或其他形式筹集资金，或用特许经营项目的预期收入质押贷款，配套使用相关收入作为还款来源。

3.3 各级政府财政资金及项目专项债券发行情况

（一）政府积极争取各级财政资金投入项目，降低融资成本；

（二）政府通过发行专项债券筹集项目资金的，股权合作方必须按照专项债券发行要求，全力配合专项债券的发行、承接和管理工作。 专项债券按照其规定用于代表项目出资，应当严格遵守专项债券的规定。

3.4 股权结构

（1）权益合伙人持有64.61%的股份； 鲁甸县政府授权主体持有35.39%的股份。

（二）中央和省、市项目补助资金按照《云南省水利厅关于进一步明确重点水利工程前期工作审批程序变更的通知》和《云南省水利厅关于进一步明确重点水利工程前期工作审批程序变更的通知》的规定拨付。原募集资金渠道》（云水发[2019]83号）规定抵消持股比例。

（三）地方人民政府持有专项债券基金或者地方人民政府募集资金的股权并负责偿还。

（四）除中央和省、市政府补助资金外，地方人民政府和股权合伙人出资的部分，由地方人民政府和股权合伙人分别持有。

（5）权益方在建设期间发生的工程费用不能视为权益，待项目竣工并审计结算后计入权益。

奖励机制

项目建成后，项目公司负责运营和收取水费； 通过售水（包括城市生活用水、工业用水、市政用水、农村饮用水、灌溉用水等）及其他合理收入收回投资成本并获得一定利润，优先满足运营成本并偿还银行贷款本金和利息后，项目收益将按照项目公司注册资本实际实缴出资比例由各方分享。

鲁甸县政府与股权合作伙伴共同推动水价改革和水费征收。 运营期内，项目公司将通过收取应收水费的方式向金融机构支付本息和项目运营费用。 政府出台水价补贴政策，以水价补贴的形式对供水单位进行补偿。 若项目现金流无法满足银行本息支付和经营成本，不足部分将由各方按照股权比例补足，实现现金流平衡。

价格制定政策

政府按照“补偿成本、合理效益、优质低价、公平负担”的原则，根据用水户承受能力和工程健康运行等因素制定合理水价，根据供水成本、收费和市场供需变化及时调整。 调整。 特许经营期间，政府应根据具体情况建立水价补贴机制，让公众用上“安全水”，缴纳“清费”。

3、甘肃省玉门市疏勒河综合调水工程

预计总投资17.4亿元，项目分三期建设。 一期为玉门市新城区备用水源工程，预计总投资2.54亿元。 规划建设引水管道10.94公里，新建库容522万立方米储罐及水处理厂一座。 二期为玉门市西部城乡供水一体化建设项目，预计总投资8600万元。 规划建设输水专用线，全长144公里。 三期工程为玉门市疏勒河引水工程，预计总投资14亿元。 计划建设隧道、架设输水管道91.6公里，建设储水库容量385万立方米。

该项目采用“专项债+特许经营权”的建设模式。 在学**和借鉴PPP、EPC、ABO等建设模式的基础上，酒泉水利局根据水利工程效益好、见效快、投资大的特点，通过公开招标的方式获得特许经营权，建成投资交通公司与水电公司中标方组成联合体，与玉门丰源园区有限公司共同成立玉门润泽水务开发有限公司，首次采用“专项债+特许经营”融资模式。 项目一期、二期于2022年2月18日开工建设。

（二）“地方政府专项债券+政府特许经营”模式探讨

从上述案例不难看出，政府特许经营项目一般都是通过招标、以特许经营协议为基础进行的。 政府机构与企业合作开展项目融资和建设。 同时，企业作为项目建成后的运营者，在运营过程中将承担一定的风险地方债券，并在约定的特许经营期限内获取利润，并最终按照规定将项目转让给相应的政府机构。特许经营协议。

结合专项债券的政策要求，“地方政府专项债券+政府特许经营”融资模式根据融资主体不同可分为两类。 一是融资主体为政府部门时，政府部门申请专项债券开展特许经营项目。 同时，该项目的加盟商是通过竞争过程来选择的。 政府与中标加盟商签订委托经营协议。 加盟商负责项目的运营、产业发展等工作。 项目对应的政府基金收入及专项收入用于偿还专项债券本息。 加盟商通过营业收入分成或委托经营费用获得收入。 其次，当融资主体为地方平台公司时，符合条件的地方平台公司通过参与政府部门的竞争过程，获得项目的特许经营权。 政府与中标平台公司签订特许经营协议，平台公司将申请专项债券资金投资建设项目。 同时，作为项目的运营商，将享有相应的收益权利，优先获得项目对应的政府基金收入和专项收入。 用于偿还专项债券本息。 偿还专项债券本息后仍有剩余专项收益的，平台公司可同时采用市场化融资。

结合政府特许经营和专项债券的政策要求，在实际操作中，采用“地方政府专项债券+政府特许经营”进行融资时，还需要注意以下几个方面：

1.要明确政府和企业的责任。 当融资主体为政府部门时，政府是项目的投资主体，承担项目融资和建设的责任。 企业通过参与政府招标获得项目的经营权。 当融资主体为平台公司时，在申请专项债券前，公司需要通过参与政府招标的方式获得项目的特许经营权，并承担项目融资、建设和运营的责任。

2、需明确项目涉及资产的权属。 政府部门采用专项债券融资方式建设该项目。 建设完成后形成的资产属于政府部门。 企业在运营过程中为保证项目正常运行而投入的资产属于企业。 平台公司通过专项债券融资进行特许经营项目建设，建设过程中形成的资产归平台公司所有。 专项债券存续期间，专项债券基金形成的资产不得转让、抵押、质押。

三、明确专项债券本息偿还和企业收入来源。 该项目对应的政府性基金收入全部用于偿还专项债券本息。 项目运营过程中产生的专项收入可分为股份，部分用于偿还专项债券本息，部分作为运营企业的收入来源。 除收益分成外，政府部门为主要融资主体的项目还可以每年向运营企业缴纳一定的特许经营服务费，作为企业收入来源。 企业将项目产生的全部收入汇给政府部门，政府部门承担包括特许经营费在内的责任。 运营成本包括运营服务费。

4、建立绩效考核机制，及时监控项目回报，避免形成隐性政府债务。 对于不参与项目运营收益分成，仅通过政府缴纳特许经营服务费获得收入的特许经营企业，必须提前制定绩效考核制度，避免企业在运营过程中不完全负责的情况，造成项目收益严重偏离预期。 专项债券不仅难以满足本息偿还要求，甚至因特许经营服务费而产生隐性政府债务。

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