1990-1995 年沪深证券交易所审批制的发展历程

1990年，上海、深圳证券交易所成立，1993年证券市场建立全国统一的股票发行审核制度，具体而言，审核制度包括“额度管理”和“指标管理”两个阶段。

1、“配额管理”阶段（1993-1995年）

1993年4月25日，国务院颁布《股票发行与交易管理暂行条例》，标志着核准制正式确立。核准制是指国务院证监会根据经济发展状况和市场供求情况，在宏观层面上制定年度股票发行总规模（额度或指标），经国务院批准后，下达国家计委，国家计委再根据各省级行政区域和行业在国民经济发展中的地位和需要，将总量分配给各省、自治区、直辖市、计划单列市和国家有关部委。省级政府和国家有关部委在各自的发行规模内推荐预选企业，证券监管机构对符合条件的预选企业的申请材料进行审查、审批。 对于企业来说，需要经过两级行政审批，即企业先向其所在地政府或中央主管部委提出额度申请，批准后再报送证监会审核。证监会对企业的质量、前景进行实质性审查，并对股票发行的规模、价格、发行方式、时间等作出安排。额度以股票票面价值计算，在溢价发行条件下，实际募集资金远大于计划额度。现阶段共确定发行额度105亿，发行企业超过200家，募集资金超过400亿元。

2.“指标管理”阶段（1996-2000年）

1996年，国务院证券委员会发布《关于1996年全国证券期货工作安排的意见》，实行“总量控制、数量限定”的指标管理办法，由国家计委、证券委员会联合制定股票发行总规模，证监会根据市场情况，在确定的规模内向省级政府、行业管理部门下达股票发行数量指标，省级政府或行业管理部门在指标内推荐预选企业，证券监管部门同意符合条件的预选企业提交股票发行正式申请材料，并进行审核。1997年，证监会发布《关于做好1997年股票发行工作的通知》，同时增加了对拟发行股票公司预选材料的审核程序。 证监会对地方政府或中央企业主管部门推荐的公司进行预选，改变了两级行政审批下单纯由地方政府推荐的做法，开始对公司进行事前审核。1996年和1997年，发行量分别确定为150亿股和300亿股。共有700多家公司发行股票，募集资金超过4000亿元。

2. 审批制度

市场化审批制度包括“渠道制”和“保荐人制”两个阶段。

1、“渠道体系”阶段（2001年-2004年）

1999年7月1日正式实施的《中华人民共和国证券法》明确确立了核准制的法律地位。1999年9月16日，证监会出台了股票发行核准制实施细则。随后，证监会陆续制定了《中国证监会股票发行审核委员会规则》、《中国证监会股票发行核准程序》、《股票发行上市辅导暂行办法》等一系列与《证券法》相配套的法律、法规和部门规章，确立了股票发行核准制的基本框架。新的核准程序包括：一是省级人民政府及主管部委批准改组设立股份有限公司；二是拟发行公司应与符合条件的证券公司签订辅导（保荐）协议，并报所在地证监局备案。 签署协议后，公司每两个月报送一次辅导材料，辅导期为一年；三是辅导期满后，拟发行公司提出发行申请，证券公司依法推荐（保荐）；四是证监会进行初步合规性审查后，报送发审委审核，经发审委专家投票表决、证监会核准后，决定其是否具备发行资格。核准制以强制信息披露为核心，旨在强化中介机构责任，减少行政干预。

核准制第一阶段为“通道制”。2001年3月17日，证监会宣布取消股票发行核准制，正式实行股票发行核准制下的“通道制”。2001年3月29日，中国证券业协会对“通道制”作出了具体解释：每家证券公司每次只能推荐一定数量的公司申请股票发行，证券公司将拟推荐的公司逐家排队，按顺序推荐。每推荐一家获批的公司，可以多报备一家，即“会审通过后可报备一家，可增加一家”（2001年6月24日调整为“每公开发行后可报备一家”股票发行注册制，即“发行一家公司可增加一家”）。具有主承销资格的证券公司最多可拥有8家通道，最少可拥有2家通道。 2005年1月1日“通道制”废除时，全国83家证券公司共有318个通道。

“通道制”改变了过去依靠行政机制选择和推荐发行人的做法，让主承销商在一定程度上承担股票发行风险，同时获得股票发行人的选择和推荐权。

（二）“保荐制”阶段（2004年—2020年）

2003年12月，中国证监会制定了《证券发行上市保荐制度暂行办法》等规章，这是适应市场需求、深化股票发行制度改革的重大举措。“保荐制度”起源于英国，全称保荐代表人制度。我国保荐制度是指合格的保荐人推荐符合条件的公司公开发行证券并上市，并对被推荐发行人的信息披露质量和承诺进行持续指导、监督、辅导、引导和信用保障的制度。其主要内容包括：建立保荐人和保荐代表人的登记注册管理制度；明确保荐期限；区分保荐责任；引入持续信用监管和“冷处理”监管措施。保荐制度的重点是明确保荐人和保荐代表人的责任，建立责任追究机制。与“通道制”相比，保荐制度增加了保荐人在发行上市过程中承担连带责任的内容。 保荐人保荐责任期限包括整个发行上市过程，以及上市后的一段时间（如两个会计年度）。2004年5月10日，首批67家证券公司和609名个人登记成为保荐人、保荐代表人。

三、注册制度

2015年12月27日，十二届全国人大常委会第十八次会议审议通过了《关于授权国务院在实施股票发行注册制改革中调整适用有关规定的决定（草案）》，明确授权国务院根据股票发行注册制改革的要求，调整适用现行《证券法》关于股票核准制度的规定，并对注册制改革的具体制度作出专门安排。股票发行注册制是指发行人申请发行股票时，必须依法向证券监管机构报备全部公开信息。证券监管机构的职责是对申请文件的真实性、准确性、完整性和及时性进行形式合规性审查，而将发行人的质量问题留给证券中介机构去判断和决定。

2020年3月1日，修改后的《中华人民共和国证券法》（以下简称《证券法》）正式生效，资本市场开始进入新周期。《证券法》的修改历时四年多，经过全国人大常委会四次审议后才最终完成。同时，本次修改也是我国20多年来最重要的一次证券法修改。将注册制纳入法律，提高证券违法成本，完善投资者保护体系，建立完善的多层次资本市场体系等都意义重大，影响深远。

其中注册制度、信息披露和投资者保护是新设立的章节，也是本次证券法修改的核心。

新《证券法》之所以能在2019年得到修改，很大程度上得益于顶层设计明确提出全面推行注册制。当月底，国务院对注册制的授权到期，次日新《证券法》正式生效，完成了无缝衔接。

新《证券法》中也有很多与注册制相关的内容，其核心就是明确下一周期将全面实行注册制，不再规定核准制。

对此，四川证券研究所所长陈力表示，《证券法》事关我国资本市场根本法制环境。此次修改，新《证券法》对我国资本市场发行制度进行了系统完善。规定证券发行的基本定位应当全面实行注册制，不再规定核准制，取消发审委，大幅简化企业债券的发行条件。与之前相比，全面实行注册制，可以提高资本市场效率，缓解此前IPO“堵湖”现象；而通过强化供给，可以完善现行资本市场定价机制，引导市场资金“价值投资”。

但市场对于注册制与核准制如何过渡仍有疑问，新证券法生效后核准制是否会被取消？答案自然是否定的。就目前的情况来看，无论是IPO还是再融资，仍有大量存量公司将接受证监会的审核。

也就是说，现阶段注册制的全面推行是分步实施的。证监会法律部主任程鹤洪指出，注册制是中央的大政，也是证券法的明确规定，必须坚决贯彻落实，这是毫无疑问的。同时，注册制的推进也是分步实施的，证券市场有不同板块、不同证券种类，客观上不可能一步到位。证券法新增一条授权国务院对注册制的具体范围、实施步骤等作出具体规定，也是出于这样的考虑。

对于目前肯定会存在的注册制与核准制双轨制问题，证监会相关负责人指出，新《证券法》规定证券发行实行注册制，并授权国务院规定注册制的具体范围和实施步骤。预计创业板特别是主板（中小板）实行注册制还需要一段时间。新《证券法》实施后，这些板块在一段时间内仍会继续实行核准制。核准制与注册制并行不悖，与新《证券法》的相关规定并不冲突。