新中国 70 年政策变化与信用合作社发展历程：案例与资料摘录
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|赵德新认为，新中国成立60年来，经济发展道路经历了高歌猛进、停滞不前、快速发展三个阶段，呈现“之”字形。[3]新中国成立以来农村信用社的发展道路，与中国经济发展道路是完全一致的。新中国成立60年来的发展，也可以分为三个阶段，同样呈现“之”字形。
第一阶段（1949—1957年），农村信用合作社基本按合作化原则建立。
解放后的土地改革，使绝大多数农民实现了土地合股，激发了农民发展农业生产的积极性。但大多数农民比较贫困，没有钱购买生产工具，没有钱改良土壤，生产资金的短缺，使农民的生产积极性难以付诸实践。在这种情况下，中国共产党决定通过发展农村信用合作社来解决资金短缺的问题。1950年3月，国务院发布《关于统一全国财经工作的决定》，提出开展农业互助合作运动。1951年5月，中国人民银行召开第二次全国农村金融工作会议，决定大力发展农村信用合作社。会后，中国人民银行颁布了《农村信用合作社章程草案》、《农村信用互助组公约草案》和《农村信用合作社试行会计办法草案》。 这些草案明确规定：信用合作社是农民自己的资金互助组织，不以营利为目的，可以采取多种形式组织；贷款以社员为主，银行对信用合作社给予低息贷款支持；实行民主管理，社员代表大会是最高权力机构；利润用于提取公积金、公益金和教育经费，社员股份不分红，分红原则不得超过20%；银行以低息贷款支持信用合作社发展。可以看出，农村信用社的经营目标、管理和分配原则与合作社制原则基本一致。
1951年下半年，信用合作试点在全国范围内展开。采取“以典型为试点，积累经验，逐步推广”的方法，充分尊重各地情况的差异，允许地方根据自身条件和经验，试行不同的信用合作组织模式，而不是“一刀切”。当时主要有信用合作社、互助信用组、供销社信用部三种模式。[4]在政府的大力支持下，到1953年5月，全国共成立农村信用合作社6871个，社员425万人，资金878万元，存款1700万元，贷款2399万元，互助信用组1.4万个，供销社信用部2137个。[5]1954年2月，中国人民银行召开第一次全国信用合作工作会议。 会议上，邓子恢提出了“迅速策马扬鞭、火上浇油”的发展口号，要求信用合作社在整个农业集体化运动中起带头作用。根据邓子恢的意见，会议提出农村信用合作社的发展要坚持“积极领导、稳步推进”的方针，要求地方银行根据不同条件、因地制宜，制定不同的发展速度和步骤，做到“既稳又快”，克服违背群众自愿意愿的急躁、鲁莽倾向。会议还在政策上明确提出“信用合作社不是官办，是民办”，强调“完全是自愿的，不能强迫、不能命令”；要求信用合作社成立后要巩固发展，巩固的关键在于发展业务、发展民主。1954年4月，第二次全国农村工作会议召开，会议专门提出要“积极迅速地发展信用合作社”。
会后，各地发展农业生产合作化的热情高涨，全国农村信用合作运动进入大发展的高潮。到1954年底，信用合作社已发展到12.6万个，全国约70%的乡镇都建立了信用合作社，其中入秋后三个月内就建立了9万多个。[6]农村信用合作社在迅速发展中，也出现了资金规模小、资金使用不合理、规章制度不完善、民主管理形式化等诸多问题和偏差。1955年3月，中国人民银行召开全国农村金融工作会议，要求农村信用合作社停止发展，转向整顿。 1955年10月，中共七届六中全会通过了毛泽东《关于农业合作化问题的决议》，确定1956年的工作方针是“积极发展信用合作社，建立新的合作社，巩固和发展旧的合作社，争取使应该加入的人大多数或者全部加入信用合作社”。 “受农村合作社热潮的影响，信用社不能稳步发展。到1956年春，全国已有信用社16万个，97.5％的乡镇都建立了信用社，从而在全国范围内实现了信用合作社化。1956年下半年，一些地区撤区合并乡，信用社也按乡范围合并。到1957年底，全国有信用社88368个，信用社数量减少了近一半，但资本金增加到3.1亿元，存款增加到1万元，分别比1953年增长了24.8倍和186.8倍。”[7]
建国后短短几年，全国就实现了信用合作社化，这是历史的伟大成就。农民加入信用社，实行互助基金，有力地遏制了农村高利贷。广大农民亲切地称信用社为自己的“小银行”。这一时期农村信用社的资本金由农民投入，主要为社员生产生活提供信贷支持，虽然政府主导性较强，但基本实行社员民主管理，农村信用社基本保持了合作社性质。
第二阶段（1958—1979年）：农村信用社合作性质被破坏
从1958年到1978年的20年间，由于受“左”倾思想的影响，农村信用社遭到严重破坏，农村信用社的合作性质被彻底破坏。
1.1958年至1961年，农村信用合作社下放到人民公社、生产大队。
1958年12月，国务院发布《关于改进农村财贸管理体制以适应人民公社情况的决定》，规定农村财贸系统实行机构放权、统一计划、金融包干。按照这一要求，银行分支机构和农村信用社合并，成立信用部，下放给人民公社领导，取消农村信用社原有的社员代表大会、董事会、监事会；信用部的存贷款利率实行国家统一规定；信用部单独核算，干部工资和办公费用由公社解决；信用部结余部分留给公社，大部分上缴国家银行。 关于信用部门的性质，国务院《关于人民公社信用部门和国营企业营运资金工作若干问题的规定》规定，信用部门“既是人民公社的组成部分，又是人民银行派出的地方营业机构”。信用部门成为人民公社的组成部分后，许多地方都出现了随意占用信用部门经费、抽调信用部门人员的现象。1959年4月，中共中央发布《关于加强农村人民公社信用管理的规定》，决定对人民公社信用管理体制进行调整。根据中央决定，1959年5月，中国人民银行召开全国分行行长会议。 会议决定，收回原来下放到人民公社的营业所，把原信用社从人民公社信用部分离出来，下放到大队，改为信用支部。信用支部的人员由大队管理，盈亏由大队核算，业务经营由大队和公社信用部共同领导。会议决定，全国各地都以大队（相当于1958年前的信用合作社）为单位，成立信用支部。到1959年底，全国共成立了信用支部。农村信用社被大队接管后，信用支部就成为大队的组成部分。由于信用支部由大队领导，许多基层干部擅自调动信用支部的人员、财产、资金。 信用社成了大队转移信用社资金的工具农村信用合作社，严重影响了信用社的正常运行。据统计，全国信用社发放的16亿元贷款中，约有8亿元贷给了集体，其中约50％用于基本建设，或用于会员分配等财政支出，造成贷款长期未收回，成为呆账或逾期债务。[8]有的干部甚至把信用社当成自己的私房钱，随意从信用社取钱买手表、自行车，招待宾客、送礼。把信用社下放到人民公社、生产大队，彻底破坏了农村信用社的合作性质。
2. 1962年至1968年，农村信用合作社管理权归还国家银行
1962年，中央开始调整国民经济，3月10日发布《银行工作六条》。1962年11月，中国人民银行在《银行工作六条》的基础上，颁布实施了《农村信用社若干问题的规定》。《规定》重申信用社的性质是“农村群众的互助资金组织，是国家银行的助手”，“信用社的资本金、积累和其他财产属于信用社社员集体所有，信用社所吸收的存款属于存款人所有；信用社的资金独立自主，自负盈亏。任何部门和个人无权抽取、挪用信用社的资金和存款”。 《条例》收回了“大跃进”时期分散的管理权，重新明确了信用社接受“中国人民银行的领导”，“社员代表会议是全社会的最高权力机构，信用社的一切重大事项，都必须由信用社社员代表会议决定”。[9]整顿后，农村信用社纳入中国人民银行管理，改变了信用社下放人民公社、生产大队管理时期，随意挪用信用社资金、随意调动信用社职工等问题，在一定程度上恢复了农村信用社的民主管理制度和业务规章制度。1963年，成立了中国农业银行，作为农村信用社的管理机构。 1964年11月，中国农业银行召开信用社工作座谈会，决定从组织管理、资金管理、人员队伍建设等方面对农村信用社进行整顿。这次整顿颇有成效，农村信用社逐渐巩固了组织，发展了业务。到1965年底，全国信用社贷款余额达48亿元，比1962年底增加20亿元，增长70％；会员贷款增加2.7亿元。[10]但管理权限的调整并没有恢复信用社的合作性质，反而强化了其官僚性质。
3.1969年至1976年，农村信用社管理权下放给贫下中农
文革期间，新中国成立以来农村信用社的成绩被全盘否定，农村信用社事业受到极大破坏。信用社干部把信用社正常的规章制度说成是“控制、堵塞、压迫”，拒绝执行；储蓄利息被认为是不劳而获的剥削行为。1969年1月，中国人民银行在天津召开信用社体制改革座谈会，18个省、市、县银行参加了会议。会议确定了两个根本问题：一是信用社要由贫下中农管理，二是信用社职工由下岗转为在岗，走既当工人又当农民的道路。所谓贫下中农管理，就是把信用社的人权、财产权和资金使用权交给贫下中农； 所谓员工走工农并举的道路，就是把信用社下班后的员工调到非下班的岗位上，一边参加生产劳动，一边开展信用社业务。1969年11月以后，嵩县阎庄贫下中农办社的经验在全国推广。农村信用社由贫下中农管理后，取消了社员大会，董事会、监事会也不复存在，一切由贫下中农管理委员会决定。许多贫下中农管理委员会不具备管理能力，极“左”思潮的干扰，使农村信用社的管理思路和业务混乱。如坚持信贷工作原则，被批判为“管钱不管线”，出现“松贷”现象，大量信贷资金被挪用、挤占； 业务管理体制被批判为“修正主义管理、堵、压”，造成信用社无章可循，管理混乱。1972年9月，周恩来主持召开银行工作会议，对农村信用社管理作出新的规定：明确贫下中农管理委员会是群众监督机关，不是权力机关，主要任务是对农村信用社干部进行思想政治教育，协助信用社（站）打击贪污、盗窃、投机和高利贷，督促农村信用社贯彻党的金融政策。会议还决定农村信用社存贷款利率执行中国人民银行的统一规定；农村信用社存贷款计划和财务计划由贫下中农讨论通过，经公社革命委员会审查，中国人民银行县支行批准执行。 这些规定的实施，实际�**研庞蒙绲娜巳ā⒉迫ā⒆式鹗褂萌ǘ际栈乩矗换垢泄芾恚断轮信┕芾砦被嶂黄鸺喽阶饔谩�
4.1977年至1979年，农村信用社成为中国人民银行的基层机构
十年动乱结束后，金融业又步入正轨。1977年11月，国务院发布《关于整顿和加强银行工作的若干规定》，指出“信用合作社是农村集体金融组织，是国家银行在农村的金融机构”。1978年5月，中国人民银行对农村信用合作社的机构设置、领导关系、工作任务、业务经营、财务会计等问题作出了明确规定：信用合作社原则�**慈嗣窆缟枇ⅲ蛴捎邓托庞蒙绾喜⑸枇⒌幕埂６叨际枪乙性谂┐宓幕慊梗敌型骋坏慕鹑谡摺⒓苹芾砗凸嬲轮贫龋敌卸懒⒑怂恪＞鱿挚魉穑腥园丛娑ㄓ枰圆固Ｐ庞煤献魃缃嵊嘧穑涫敌庞蒙缱杂凶式穑惶崛」娼稹� 新的“既是又是”的管理体制，使农村信用社不至于被并入人民公社、生产大队而名存实亡，使信用社的资金不至于被任意压榨、挪用，使银行对信用社的领导地位得到加强。但是，这种管理体制使得农村信用社同时具有两种身份，一个是集体金融组织，一个是全国性金融机构。但这两种身份的价值是截然不同的。这必然导致农村信用社脱离广大社员，放弃集体合作金融组织的特征，逐渐演变为全国性专业银行在基层的下属机构。这种管理体制的改变，把农村信用社和人民银行营业部两个性质截然不同的金融组织捆绑在了一起，抹杀了信用社的合作性质，使农村信用社丧失了群众性、民主性、经营灵活性。
第三阶段（1980年至今）：以恢复农村信用社合作性质为中心的改革时期
1980年以后农村信用社改革，围绕恢复“三个特点”进行，目标是把农村信用社建设成为真正意义上的合作金融组织。
1.1980年至1995年恢复农村信用社“三大特色”的改革
1980年8月，中央财经组在农村信用社研究中指出：“把信用社交给公社管理是错误的，搞‘官办’也是错误的，这两种做法都不能使信用社真正成为集体金融组织。信用社应该受银行领导，实行独立核算，自负盈亏。”[11]这成为农村信用社改革的指导思想。同年10月，中国农业银行[12]召开全国信用社工作会议，启动农村信用社改革。改革坚持“两个不变”：“信用社是集体所有的金融组织，是农业银行的基层机构”；“信用社职工政治经济待遇与银行职工相同”。 在此前提下，进行了一些搞活业务的改革，主要内容是：（1）机构向下延伸，普及公社（乡）级以下农村信用社网点。（2）扩大农村信用社的业务经营自主权：把贷款审批权下放给农村信用社，农业银行只负责信贷计划，农村信用社自己决定借给谁、借多少、贷款期限长短，在完成任务的前提下，农村信用社可以用更多的存款来借更多的钱。（3）适当调整农业银行与农村信用社之间的资金利率。[13]经过这些改革措施，农村信用社的经营状况有了明显好转。1982年与1979年相比，全国农村信用社存款由216亿元增加到390亿元，贷款由48亿元增加到121亿元； 农村信用社盈余社数由39427家增加到44456家，盈余余额由15912万元增加到59182万元；亏损农信社数由20072家减少到10753家，亏损金额由6068万元减少到4004万元。[14]但上述改革都是在维持农村信用社“基层银行机构”体制的框架下进行的，农业银行对农村信用社的信贷计划管理体制基本不变，农村信用社不能实现多存多贷，农村信用社内部责任制没有落实，仍然吃一个大锅饭。
1982年，随着农村经济体制改革的深入，农村信用社改革也随之深入。1982年10月，中国农业银行党委召开三次扩大会议，讨论农村信用社改革问题，确定了改革内容：一是明确农村信用社是集体所有的金融组织，逐步恢复农村信用社在组织上的群众性、管理上的民主性、经营上的灵活性。二是农村信用社要独立经营，独立核算，逐步自负盈亏。三是在办事处和社的分工上，根据农村信用社的性质，农村信用社的贷款主要支持农业生产，支持双包户、专业户，支持流动资金周转。四是农村信用社实行浮动利率，发挥利率杠杆作用，利率可以高于或低于银行，一切以市场需要为准。 五是原农村信用社干部待遇不变，新进干部不转入城镇户口、不吃商品粮、不领固定工资，根据业务发展情况确定合理报酬。六是农行要加强对农村信用社改革的领导，但不能把农村信用社当成自己的基层机构，农村信用社是独立的经济实体。七是农村信用社应在县级设立，统一调节全县农村信用社资金的余缺。1983年在试点基础上在全国推行。1984年，中共中央在《关于1984年农村工作的通知》中要求“对信用社进行改革，真正成为群众性的合作金融组织”，并批准了农行的《关于改革信用社管理体制的报告》，从而加速了恢复农村信用社“三个特点”的改革。 到1984年，全国90%的县进行了恢复农村信用社“三化”改革，82%的农村信用社恢复了“三化”改革。[15]
1985年1月，中国农业银行召开会议，决定按照中央精神，进一步加快农村信用社改革。改革的主要内容是：一是积极吸收农民和集体经济组织入股，扩大群众基础。二是增强农村信用社经营的灵活性。中国农业银行用经济的办法来管理农村信用社。该指示是指导性方案。三是农村信用社实行独立核算，自负盈亏。中国农业银行取消对农村信用社经营亏损的补贴。1985年�**肽辏霉龋裨壕龆ㄑ峡匦糯残怨娑�1985年信贷总规模（即比上年增加的规模）控制在710亿元左右。中国农业银行贷款规模141亿元，贷存差59.7亿元。[16]两项指标都不能超过。 为贯彻落实国家信贷紧缩政策，中国农业银行对农村信用社采取了以下措施：一是从1985年起，把农村信用社的准备金缴存比例由20%提高到30%；二是加大农行农村信用社的转让任务；三是收回贷款审批权，对农村信用社乡镇企业贷款实行限额管理；四是取消农村信用社利润承包和职工奖金额度。1986年至1995年，经济建设中出现严重通货膨胀，国家采取行政手段紧缩信贷。在这种宏观经济环境下，农村信用社改革进展艰难，举步维艰。“一刀切”的紧缩信贷政策使恢复农村信用社“三大特色”的改革受挫，农村信用社又回到了“国家银行基层机构”的官办体制。 它表现出来：农村信贷合作社的自主权被削弱了，农业银行基本上发出了命令；
2. 1996年至2002年恢复农村信贷合作社合作制度的改革时期
在1994年以市场为导向的国家银行的改革之后，农村信贷合作社面临着竞争激烈的市场环境，并采用了商业运营模式，以生存的目的。 “分析了农村经济发展的状况，它提议建立多层财务需求以适应多层经济形式，并澄清说，农村金融体系改革的指导意识形态是“建立和改善基于合作财务的农村金融体系，通过合作财务和政策委员会的劳动和合作，将其改革为劳动和合作，这是一家人。 “逐渐将农村信贷合作社转变为合作金融组织，在该组织中，农民投资，民主管理并主要为成员服务。” 改革程序是计划的，建议“农村信贷合作社应与中国的农业银行分开，其业务管理和财务监督应由县农村信贷合作社协会和中国人民分别进行，然后根据“决策”的分离，根据《共同的决策》，根据各个地区的意见，根据1997年9月的合作制度，各种各样的地区开始监管农村信贷合作社。农村信贷合作社的规定应“根据合作系统进行监管”。 总而言之，根据合作制度的农村信贷合作社改革的主要内容是：（1）农村信贷合作社应与中国农业银行分开。
农村合作社不再隶属于中国农业银行。现在，中国人民的信贷合作社和中国的农业银行是平等的合作社。员工股票的股票，适当地提高了会员股票的水平以扩大股本，强调会员自愿加入合作社，并且在撤离合作社后可以在成员之间转移其股份。 在分配方面，股息是实施的，但没有保证根据存款的数量返回利润，并且要注意农村信贷合作社的利润积累ED，由成员代表议会民主选举，并在1998年向人民银行的县分支机构报告；向会员贷款必须占贷款总余额的50％以上。 第五，建立一个为农村信贷合作社建立行业自我调节组织，不再在县级别或更高范围内建立一个特殊的农村信贷合作管理机构，并通过行业自我调节组织实施农村信贷合作社的自我管理和自律。
基于合作原则的改革进一步阐明了农村信贷合作社在为农业，农村地区和农民服务的方向上，改善了服务水平，并大大提高了支持农业的投入，根据统计数据的平衡，从148.6亿欧元的农业贷款中增加了1996年的148.66亿元。贷款从23.4％增加到40.3％[17]。赋予农村信贷合作社的生存和发展。 其次，农村合作社被严重商业化，在乡镇企业或其他经济组织中投资了相对良好的绩效的问题。高利贷。第三，尚未建立农村信贷合作社的法律治理结构，而农民对农村信贷合作社的改革缺乏热情。
3.将农村信贷合作社加深改革以财产权作为核心的阶段，该核心始于2003年
由农村信贷合作制度的弊端造成的整个行业的损失在2002年严重危害了其生存。国务院建立了一个特殊的工作组，以加深农村财政和农村信贷合作社的改革，并示威于2003年的改革，并在2003年开放了一场竞争， “加深农村信贷合作社的试点计划”。 Anxi和）。 从2004年开始，加深农村信贷合作社改革的飞行员进入了全面的实施阶段。这一轮改革遵循“澄清财产权，加强约束机制，增强服务功能，适当的国家支持和地方政府的责任的一般要求，“重点是持续改善农业权利的主要目标，我们将逐渐促进农业控制权，并促进农业的促进和促进农业，并促进了促进农业，促进了促进农业的促进，促进了公司的促进，并促进了公司的促进，并促进了范围，而促进了范围，并促进了范围，并促进了促进农业的范围，而促进了范围，并促进了范围，促进了范围，促进了范围，促进了范围的范围。他们的运营机制和使农村信贷合作社真正成为独立运作的市场实体，自我统计，自我发展和自我风险，并真正成为社区基于社区的财务企业，这些企业为农民，农业和农村经济提供服务。可以根据地方条件实施ATIVE系统。 没有条件的区域可以按照股权制度的原则和实践来实施股权制度的原则和实践，但合作制度是困难的茂密的人口或谷物和棉花基础，信贷合作社和县（城市）协会可以从法律实体转变为县（城市）的统一法律实体；根据法律履行责任，以及行使自律和承担风险的信贷合作社，农村信贷合作社的管理责任将移交给省级政府。 省政府将通过建立省级协会或其他形式的省级管理机构来行使其管辖范围内农村信贷合作社的管理，指导，协调和服务职能（城市）以及县和乡镇政府。
新的改革与以前的改革不同：首先，它强调了财产权制度的核心；