2015 年地方财政赤字首现政府工作报告，释放重要信号
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|李克强总理5日在政府工作报告中提出，2015年财政赤字1.62万亿元，其中地方财政赤字5000亿元，增加1000亿元。“地方财政赤字”一词不仅首次出现在政府工作报告中，在今年的预算报告中也出现。
在经济增速、财政收入增速双双创下20年来新低的背景下，“地方财政赤字”一词的出现，释放出哪些重要信号，折射出哪些深层次问题？新华视点记者在两会现场进行了深入采访。
观点一：地方政府可以自由借贷吗？
1995年正式实施的《预算法》明确禁止地方政府发债、不允许地方政府计提赤字。从去年政府工作报告中的“中央财政代发地方政府债券4000亿元”到今年的“地方财政赤字5000亿元”，措辞的变化意味着地方政府被允许举债、计提赤字。
“放水放水”意味着什么？是不是意味着地方政府可以肆意举债、赤字？
“政府工作报告中新的表述，是落实新预算法、加强依法治国的体现。”全国人大代表、安徽省常务副省长詹侠说，放开闸放量意味着地方政府可以自行发债，但这种自由是有限的。
根据新预算法，经国务院批准的省、自治区、直辖市预算内的部分建设投资资金，可以在国务院确定的额度内，通过发行地方政府债券筹集，不得通过其他方式举借。
预算报告草案进一步明确，地方政府债务实行限额管理，地方政府债务不得超过批准的限额。
“这意味着，此前融资成本过高的信托、BT等地方举债模式将受到限制。”民建中央副主席、全国人大财经委员会副主任顾胜祖表示，“阳光债”虽然只迈出了一小步，但为防范债务风险、解决长期以来预算法禁止地方政府发债与地方政府举债融资需求之间的矛盾、构建以国债为主体的地方政府债务融资机制创造了有利条件。
中央财经大学中国财政与政策研究院院长乔宝云表示，地方政府以前没有财政工具可以举债，现在允许举债，本身就赋予了他们一定的自主权。实行额度管理符合国际经验，与我国实行国债余额管理的做法一致。
观点二：债务用来做什么？
地方政府借的钱花在哪儿？可以随便花吗？
“目前社会上有些人存在误解，一提到政府债券，就觉得政府花钱盖楼、吃喝玩乐。”全国人大代表、安徽省铜陵市委书记宋国权说，地方经济的发展需要解决钱的问题。这种误解很可能会影响中央化解政府债务的决心。“2010年以来，铜陵市基础设施投入110多亿元，却没有建一栋政府办公楼。”
宋国权曾专门研究分析地方债务的钱都用在了哪里，他发现，地方债务额度的80%以上都用在了基础设施建设和民生项目上。
湖北省统计局副局长叶青认为，地方政府举借的钱，用得好、用得清，不仅有利于反腐败，而且在财政赤字达到一定规模后，还可以拉动经济增长。但地方举借的钱，绝不能用来行政开支、修建大楼、建设场馆、增加公务员的工资，而要重点用于城市基础设施建设。
观点三：5000亿地方债够吗？
全国人大代表、山东省财政厅厅长于国安表示，全国下达每年5000亿元一般债券额度，从总量上看，远远不能满足地方政府融资和建设需要。
“短期内，有限的地方债发行额度无法完全承担地方政府债务融资的责任。”顾胜祖说，但另一方面，政府也应“有所为”，避免承担过多的“权”，积极利用PPP等方式吸收民间资本，盘活存量基础设施资产。
至于如何满足地方建设资金需求，政府工作报告也提出要适当发行专项债券，保障符合条件的在建项目后续融资。预算报告草案明确提出要建立规范的一般债务与专项债务相结合的地方政府债务机制。
视角四：债务偿还高峰到来，地方政府如何应对？
财政收入、土地出让金增速大幅下降，地方债务即将迎来偿债高峰，地方政府债务到期还款能力如何？如何防范地方债务风险上升？
对此，政府工作报告明确提出，要处理好债务管理和稳增长的关系，创新完善地方政府债务融资机制，防范化解潜在风险。
从各地情况看，地方政府偿还到期债务的资金几乎有一半来自土地出让金。“目前，政府债务风险总体可控，但也有一些地方政府债务水平居高不下，主要原因是债务偿还渠道过于单一。”宋国权表示，目前土地高价卖不出、无人买地的局面财政赤字什么意思，会增加地方政府债务偿还风险，一些地方还可能迎来债务偿还高峰期，必须高度重视。
宋国权建议，第一步置换一批债务，用7%至8%的低年利率置换此前高达10%、20%的债务，用中长期债务置换短期债务，避??开债务偿还高峰期。此外，对于教育、医疗、污水处理厂等民生领域的投资，中央财政应从债券中抽取一部分帮助地方政府消化，充分发挥政策性银行在化解债务中的龙头作用。
观点五：所有债务都要接受监管吗？
审查和监督财政预决算，是人大监督权的体现。国务院关于地方债务改革的意见明确提出，地方政府要将一般债务收支纳入一般公共预算管理，专项债务收支纳入政府性基金预算管理。但现实中，是不是所有政府债务都纳入预算监督？
一些地方和单位违规集资、使用政府债务资金的情况屡见不鲜。关注预算的人大代表陈树表示，长期以来，地方各级人大及其常委会对政府债务缺乏经常性、有效的监督，有的地方甚至完全缺位。建议各级政府将政府债务纳入政府财政预算，举债和还债都可以纳入人大的监督。监督是为了防范风险，也是公开的好办法，让代表和民众对自己的“家底”有清楚的了解，也便于对政府行为进行适当监督。
对此，预算报告草案明确提出，将地方政府债务分类纳入一般公共预算和政府性基金预算管理，建立地方政府债务风险评估和预警机制，对债务高风险领域进行预警。